《重建論壇》

只是畫餅充飢？
--解讀「災後重建綱領」

撰文／江大樹

重建綱領，行政院劃下的
災區未來藍圖，
紙上內容尚平實，
理想令人很期待，
但若急切行之，問題重重，
會不會轉向變質？能不能真正落實？

　　 921大地震發生後一個半月，行政院災後重建推動委員會於八十八年十一月九日訂定災後重建計劃工作綱領，作為各級政府相關單位研擬重建計畫之遵循原則。

　　 此一綱領洋洋灑灑厚達五、六十頁，整體計畫內容涵蓋公共建設、產業、生活、社區等四大重建面向；並揭櫫以下六個理想目標：塑造關懷互助的新社會、建立社區營造的新意識、創造永續發展的新環境、營造防災抗震的新城鄉、發展多元化的地方產業、建設農村風貌的生活圈。

　　 然而，究竟災後重建綱領的實質內涵有哪些？四個重建面向是否被平衡關照？上述理想目標真能順利達成？

　　 如果從「全國民間災後重建聯盟」最近不斷嚴詞批判政府各項政策措施，甚至李遠哲院長也常心焦如焚地要求主管機關做好救災與重建工作，顯然災後重建問題並不如想像中那般樂觀。尤其，對照行政院版「九二一震災重建暫行條例草案」可知，災後重建綱領所列許多方案不見得會被充分落實，甚至有可能轉向、變質。

　　 要言之，災後重建綱領的計畫內容空泛，充其量只是畫餅充飢，撫慰災區居民心理罷了。而且，在明年總統大選的現實政治競爭考量下，許多美麗口號都將逐漸淪為空中樓閣，甚至是毒藥糖衣。

　　

八項原則，會不會只是美麗的口號？

　　 單純就紙上作業言之，災後重建綱領羅列的八項基本原則，大致符合一般學術理念與災區民眾的期待；同時，透過許多圖表清楚勾繪出各工作計劃的體系與流程，甚至明確標示每個計畫完成的具體時間表，內容尚稱平實。災後重建綱領的重要原則如下：以人為本，以生活為核心，重建新家園；建設與生態、環保並重，都市與農村兼顧；結合地方文化特色與產業型態，推動傳統產業復興，獎勵企業再造；明確劃分中央與地方權責，加強政府部門橫向、縱向分工合作；鼓勵民間積極參與，建立民眾、專家、企業、政府四合一工作團隊；公共建設、產業、生活重建計畫，由中央主導，民間支援，地方配合；社區重建計劃則由地方主導，民間參與，中央支援。

　　 這些災後重建的基本原則，廣泛涵蓋人本關懷、永續發展、官民合作、社區營造等當代流行思潮，早已成為各級政府首長巡視災區時琅琅上口的理想願景。不過，這些美麗動人的口號，如何才能真正有效落實？具體評估指標為何？似乎並未受到主管機關重視。

　　

執行的時程很迫切，是否有長遠思考？

　　 至於，包括心靈重建、學校教學及學生輔導、社會救助及福利服務、就業服務、醫療服務及公共衛生等許多項目的生活重建計劃，綱領中規定應於民國八十八年十一月底前由主管部會完成各項計劃研擬，經過既有行政運作機制之審議，十二月底以前必須提交行政院災後重建推動委員會核定。

　　 另外，社區重建計劃的工作流程則定為：十一月中旬甄選規劃團隊，規劃團隊應於十二月底完成鄉鎮重建綱要計劃，送交鄉鎮重建推動委員會核轉縣重建推動委員會核定，據以擬定社區更新計劃、都市計劃變更等；而社區重建計劃則經徵求各社區重建推動委員會之意見後，於八十九年三月十日前送請鄉鎮重建委員會核轉縣重建委員會核定。目前，這些重建計劃有些進度明顯落後，有些則被匆促執行。

　　 如此迫切的時程規劃，顯示行政院訂定災後重建綱領時，基本上並未適當區隔重建與救災的本質差異--救災貴在急速馳援，重建則應力求周全。因此，整個重建綱領幾乎仍持續緊急命令式的救災思維，並未審慎思考五年重建期間的政策法治化課題。從災後重建綱領的急切到暫行條例草案的簡陋，處處暴露既存官僚體系的便宜行事作風。具體歸納未來問題焦點，主要有四：缺乏明確財務計劃、輕忽產業與生活重建、中央主導意願不足、扼殺社區營造空間。

　　

重建經費需多少？來源何處找？

　　 首先，災後重建需要多少經費？究竟有無加稅必要？哪些方案應該被優先實施？重建綱領就此大多含混籠統，甚至付諸闕如。

　　 根據中研院經濟所胡勝正所長估計，此次震災重建與補助費用總計約需4200億至4600億之間，第一年預估費用應為1600億至2000億。國內財政學者多數主張有必要為賑災徵稅，以免排擠其他部門支出，影響正常政務推動；雖然如此，政府主管機關卻憚於明年總統大選的選票壓力，未經精算即宣示「不加稅、不減稅」。目前因應之道係在年度預算內「延緩救急」挪出四百億，同時預計發行八百億公債；此外，包括近百億由民間捐給政府所組成的「重建基金」，以及數十億其他民間捐款，都被納入災後重建綱領可資運用的經費來源。

　　 例如，有關生活重建計劃之資金籌措，綱領中明確規定：由中央各部會向重建基金申請補助，地方政府由收受民間捐款辦理，民間機構則須自籌，顯示財政部門業已察覺捉襟見肘之窘況。更令有識之士擔憂的是，災後重建綱領各項計劃皆未預估所需經費多寡，清楚羅列預算來源，明確安排先後順序，未來重建大餅勢必又將淪為各方政治勢力的爭奪目標。在弱肉強食的權力邏輯下，災民恐難真正得到應有照顧。

　　

偏重硬體建設，輕忽生活重整

　　 其次，災後重建綱領過度偏重公共建設與社區重建之硬體部分，相對輕忽產業重建與生活重整的重要性。這不僅反應在計劃經費之核列方式與有無具體時程規定，同時可從其是否被納入震災暫行條例相關條文規範加以解析。此次地震確實造成大量公共建設嚴重毀損，包括：道路交通、水利設施、學校建築、公有建築物、治山防災、農林漁牧等，各種類別的公共建設都亟待重建。

　　 然而，政府主管機關是否曾認真思考過，為何地方公共建設的工程品質如此不堪？尤其各級公立學校，不論是否位處斷層帶，竟然絕大部分無力抵擋地震影響，紛紛倒塌、敗壞。同樣值得商榷的是，許多學校常見浮濫提報重建經費金額，造成資源的浪費與排擠效果。

　　另一方面，災後重建綱領有關產業重建與生活重建各項方案，幾乎未見有被納入行政院版的震災暫行條例草案之中。為此，「全盟」法律權益組特別研擬十幾個具體條文，建議立法院在審議過程中增訂生活重建一章，責成行政部門不能輕忽在安置弱勢災民上，最為重要的社會服務與救助工作。

　　

中央與地方，合作順不順？

　　 再者，災後重建綱領雖然明確列出公共建設、產業重建、生活重建，應由中央主導，民間支援，地方配合。但實際上，正如緊急救災與房務鑑定一樣，行政院各部會常以尊重地方自治為由，將政策執行權下放地方，中央並未真正負起完全責任。無論是主觀意願不足，或者是客觀情勢使然，所謂的「鄉鎮長最大」，地震後一直成為中央政府規劃災後各項救援與重建機制的緊箍咒。

　　 現實運作情形淪為：地方政府缺乏專業應變與執行能力，導致中央政策難以貫徹實施；地方則以中央未能切實掌握災區實際需求為由，不斷砲轟中央官員關在冷氣房中做決策。未來，災後重建的推動工作將由各級政府分別設置重建推動委員會負責協調、審核、推動與監督，不難預見的是，行政院、縣市政府、鄉鎮公所三者之間，仍將持續出現相互批評與行動衝突，阻礙各項重建工程的順利展開。

　　

社區專業團隊，有多少伸展空間？

　　 最後，但也最值得大家重視的是，行政院版震災暫行條例草案竟然以社區並非地方自治公法人為由，排除其得設置重建推動委員會並主動甄選社區重建規劃團隊的權利，這對台灣社區總體營造運動而言，無疑將是一大嚴重打擊。

　　 921大地震固然帶給中部地區慘重災情，卻也同時帶來重新營造社區的大好良機。在許多災民流離失所之際，不少熱心專業團隊迅速投入救援工作，同時透過與社區居民共同型塑重建願景的機會，積極鼓勵大家自立自強，用心打造嶄新家園。災後重建綱領特別提示：社區重建計劃應由下而上，鼓勵居民積極參與，透過溝通、考察，以新觀念、新作為，確保重建工作順利進行。

　　 但令人不解的是，嗣後內政部營建署所訂頒的各級重建委員會設置要點中，卻將社區重建推動委員會職能限縮於整合各方意見及參與重建規劃，並未賦予甄選專業團隊、主動提出重建計劃的權利；行政院經建會主導的震災暫行條例草案，更直接排除社區設置重建推動委員會之法源依據。未來，社區重建計劃將直接掌控在由鄉鎮長主導的鄉鎮重建推動委員會，及其甄選的單一規劃團隊手中。

　　 原本希望藉由災後重建，凝聚社區共同意識，竟然被中央官僚體系以立法技術為由，不當扼殺其未來可能的成長、發展空間。更加令人憂心忡忡的是，社區重建恐將再度陷入既有惡質政經生態之中，成為地方派系爭食財政大餅的新興場域；至於，那些專業理念不易得到地方民選首長青睞的既有工作團隊，至此，只得紛紛黯然離開正在協助經營的特定社區。

　　

理想的藍圖，恐怕很難實現

　　 總結來說，災後重建綱領係在救災熱潮中所勾繪出的理想重建藍圖，作為各級政府研擬相關重建計劃的基本指引，其所羅列的目標與原則大致值得肯定。然而，從行政院版震災暫行條例草案的簡陋失當與重建白皮書遲未出爐可知，未來各項重建工作恐怕難被真正落實。

　　 追根究柢，明年總統大選的競爭壓力，以及當前政府財政嚴重困窘，導致中央不願也不敢積極主導救災與重建工作。至於，產業與生活重建的政策消極與立法闕如，將重建主導權下放到鄉鎮公所，以及扼殺社區民眾與專業團隊的參與規劃空間，顯示中央政府若非意在選舉固樁，則係漠視基層災民心聲。凡此種種重大疏失，無疑值得社會各界高度關注。