921 重建論壇：
重建路漫漫，前景得否見天光？
撰文／曾旭正 攝影／顏新珠
921 ，台灣中部災情深重，
由於地理形式獨特，
中部的重建困難在哪裡？
災後復建規劃，
雖有一整套綱領，
但是多頭馬車之下，
運作的障礙又在哪裡？震驚全台的 921 地動已經過了五個多月。
五個月來，台灣經歷了令人振奮的民間自救期，感人的救難事跡不斷在媒體上報導，連國外人士都為台灣的動員能量感到驚訝。然而，自去年十一月中，政府部門擬定重建工作綱領，開始推動規劃的工作以來，災區重建的困難一一浮現。
大家都說災後重建要「打斷手骨顛倒勇」，但是要如何做才會顛倒勇？中央政府只說重建不必加稅，但究竟要投資多少經費誰也不知？地動前已飽受抨擊的鄉鎮首長，如今總攬重建大權，但到底重建的願景是什麼？
最重要的課題是什麼？
此次地動造成中部地區受災，因著中部獨特的地理形勢，損害形態與災後復建的需求自也有其獨特性，重建的困難因此衍生。
首先，災區位於山地較多的中部，受害地區多數是零散分佈的農、山村聚落，不像日本阪神地震是集中成片的都會區。
以中寮鄉為例，一萬多人口卻有十八個村，分成卅餘個聚落；人口較多的埔里，雖然多數集中在市街區，但外環仍有近二十個村落。災區內零散分佈的聚落，人口雖少，但各自有其生產網絡、社會關係、空間組成乃至獨特的政治生態，這意味著中部災區可能有數百個亟待重建的社區，規劃與重建的工作量無法想像。
其次，長久以來城鄉發展的落差造成農、山村的重建課題尤其複雜。
舉例而言，對於年輕人口持續流失的農村或山村，原來供老年人棲身的老房子被震垮了，若要重建新房子，往往需要依賴出外的年輕一代投資，但已在外定居工作的年輕人，是否要出資起新厝或者讓老人進到城市度餘生，成為災後重建的尷尬選擇。由此可見，災後重建其實不只是建築物重建的問題，更面臨到複雜的就業、生計乃至區域轉型的問題。
第三，地動不僅震垮了實質的建築物，更打亂了社區的關係網絡，有待重新調理。
地動後社區內人口變動由於各家戶受災狀況有別，加上災後一系列分配救災物資、屋損判斷及慰助金領取等複雜遭遇，往往使得原本脆弱的鄰里關係趨於緊張。而既有的村里長系統、社區發展協會系統，以及災後可能新生的社區組織，造成社區內意見多元而複雜，如何在家園重建的過程重建社區組織，也是重要課題之一。
工作架構的問題何在？
近二個月來，災區各地陸續展開重建，從中我們再一次看到民間旺盛的生命力。市街上未倒塌的受損街屋幾乎在一個月內即大致修復，儘早恢復商業營運；倒塌的建築在軍隊協助拆除後，也立即見到屋主積極地搭起簡易的房子，試圖營生或者安頓家小。一塊塊重建中的基地就像受傷的肌肉中無數的細胞，自行結疤癒合。可是，強盛的癒合能力如果缺乏系統性的調理與引導，反而造成過早結疤而壞了肌理。
由願景來提供系統性的調理與引導，正是「重建規劃」所應發揮的作用。
面對災後紛雜的課題，行政院的災後重建推動委員會在十一月九日即訂定「災後重建計畫工作綱領」，架構出後續的工作組織與運作方式。在文字中，明白地揭示重建工作的目標是「塑造關懷互助的新社會、建立社區營造的新意識、創造永續發展的新環境、營造防災抗震的新城鄉、發展多元的地方產業、建設農村風貌的生活圈」。而重建工作的基本原則第一條，也指出工作應「以人為本，以生活為核心，重建新家園」。
然而，訴諸文字容易，付諸行動卻有賴智慧與遠見。目前各地正處於「規劃階段」，正是形塑願景、引導建設的重要時期，可惜的是，不論在規劃機制的安排或地方政府真實推動的作法中，我們都看不到企圖達成上述目標的有效作法。
根據觀察，目前在規劃面的問題大約可以分為幾個面向：
- 規劃的機制與系統十分混亂。
依工作綱領的設計，重建工作首先在項目上區分了「公共建設重建」、「產業重建」、「生活重建」和「社區重建」，乍看之下似乎是一種合理的分工，但實際上，若未能在規劃階段有全面的整合，則多頭馬車分開規劃的結果，不僅浪費了資源，也折損了形構願景的可能。
目前災區的重建工作即出現類似的問題，上述四項重建分屬不同的中央部門負責，但執行上欠缺橫向整合的機制，遂造成產業重建計畫欠缺「社區產業」的想像，而與社區重建之間缺乏關聯；公共建設也欠缺整體思考，錯失與生活重建、產業重建相配合的機會。
在操作上，各機關分別委託規劃工作，在範圍與內容上未能整合，以至於發生規劃資源重疊，但涵蓋面卻不完整的狀況。農委會的農村聚落重建規劃和鄉鎮公所委託的鄉鎮重建綱要計畫各行其是，近來縣政府又大量委託進行「示範村規劃」，雖然投資大量經費，但欠缺整合便形同浪費。
- 行政機構的人力嚴重不足，且缺乏統籌規劃的觀念與作法。
就規劃的運作關係而言，若不能預先擬出綱要性計畫作為下位計畫的參考，則有賴於委託單位主動進行橫向整合，舉辦各類討論與交流，來促進不同單位、不同層級之規劃單位的溝通。然而，在地動之後，行政單位的人力並未增加，但平白冒出的規劃案卻是平時的數十倍，承辦人員根本無法承擔，遑論積極進行整合。
除了人力不足外，地方政府普遍欠缺規劃觀念，也造成規劃成效不彰。鄉鎮公所不明瞭綱要計畫的作用，自然無法要求規劃單位提供具體的服務；縣市政府面對來自各種不同系統的規劃案，沒有角色也根本不知如何介入。在這種情況下，公部門原本可以積極透過規劃過程來前瞻未來願景，甚至藉此宣誓，鼓舞社會大眾參與重建的信心，但普遍都錯失了！
- 進入災區協助重建規劃的專業者素質良莠不齊，普遍無法承擔規劃重任。
目前投入災區協助規劃者，大多數是小規模的建築師事務所、工程顧問公司。他們的專長多半不在於社區規劃，更有大地工程公司、土地代書等，卻被委託社區規劃，在無法勝任下，只能依樣畫葫蘆，其結果難免是重蹈過去「桌上畫畫、牆上掛掛」的命運，可怕的是竟自耽誤了重建的時程，錯失引導公私部門腳步的先機。
地動之後，中寮、埔里、集集和東勢頓時成為媒體的明星災區，社會關注與救災資源都向這些地方集中。然而，在進入規劃期之後，這些地區的境遇開始分殊，各自擁抱不同的重建遠景。
人口不多的中寮鄉有東海大學和中原大學擔任規劃主體，進一步結合許多建築師、地政專家、社區營造者以及媒體工作者進入協助，卅餘個分散的聚落幾乎每一個都得到專業的關注。長期以來面臨人口外流、產業衰落的中寮人，在地動初期面對慘重的災情時說：再壞也不過就是這樣了！所以心情上認命也看開了許多，如今，有史以來最高密度的專業者投入其中，在有效整合下，中寮人漸漸有了重建的信心，認為重建後的中寮一定會比地動之前更好。
相對的，災前正處於景氣上升期的埔里，在缺乏有效的行政系統支援，即使擁有眾多的民間團體，但官方與民間、學界間又無良性互動，埔里的重建規劃始終未能提出足以打動人的願景。
期待-- 前景不是報告書
重建是一個複雜的過程，也是一個原本可以期待的過程。
我們原本可以期待：重建不僅僅是讓空間回復地動之前的狀況，而是洗去種種積弊，一番嶄新的風貌；我們也可以期待：重建不僅僅只是空間的重建，更是社會關係、社會價值的重建。也就是說，要重建一個有自然風情，顧及城鄉生活需求，得以展現在地文化，適合養老學習，並且產業生機蓬勃的生活所在。在其中生活的人們經由合作重建的過程，培養出對社區認同、對自然尊重、對教育重視的居民來。
需要新步伐、新觀點
災後的重建，不僅僅是空間的重建，更期待是空間專業的重建。在規劃工作伊始，但困難與障礙已大量湧現的如今，重新調整步伐與觀點，或許還來得及鋪陳有希望的前景。
（本文作者為社區營造學會常務理事、淡江大學建築系副教授）
