《封面故事》
小三通利害相生 不可見樹不見林
從國防、經濟、社會安全剖析小三通的利弊得失
撰文╱蘇進強
小三通勢在必行，
台灣本島的安全
將因金馬戰略地位的降低而失去緩衝，
台灣也有可能成為中國經濟的殖民地，
中國「以通促統」的「陽謀」昭彰，
新政府如何不坐失先機？新政府五二○「就位」以來，有關兩岸三通的問題，便在朝野間沸沸湯湯，金馬離島小三通的議論，更是其中的焦點。八月十八日起，金門籍的立委陳清寶連續三天在金門縣議會舉行原則公聽會，探討實施離島建設條例及推動小三通後，金門的未來與發展，以及可能產生的利弊得失，陸委會副主委陳明通應邀與會，說明政府的立場與目前的規畫進度。
事實上，新舊政府對兩岸三通，離島與福建的沿海的「小三通」，都仍有諸多顧慮，「小三通」，卻早已是「明修棧道，暗渡陳倉」，禁也禁不了的存在事實，甚且已化暗為明，金門碼頭每到黃昏即形成熱鬧無比的「黃昏市場」，金門街市上不論是店家或攤販，大陸農漁百貨雜糧酒類等等，也都公開陳列，不稍掩飾。這種普遍性「來明的」態勢，地方政府、警政單位除徒呼負負，束手無措外，又豈能奈何？軍方礙於法令權責，亦有「無法可管」之嘆，而主管部門陸委會似乎只能以「小額貿易除罪化」，無奈的接受這種變相的「以民通官」現實以為因應罷了。
以商圍政
小三通問題由來已久，早在一九九二年三月，福建省即率先提出「兩門對開」（廈門與金門）、「兩馬先行」（馬祖與馬尾港）的構想，其用心在以突破國民黨政府大陸政策，以為兩岸實質三通的誘餌；一九九四年一月，北京政府更片面實施「關於台灣地區小額貿易的管理辦法」，指定福建、廣東、浙江、江蘇、上海、山東等東南沿海口岸的小額貿易公司，與台灣一百噸以上船隻進行「小額貿易」，其前提為「貨物與船隻均不得出現違反『一個中國』即中華人民共和國的字樣及旗、徽、號等標記」，這是中國政府將政治意圖與經濟利益混淆相輔的源頭，明白的說，也正是對台「以商圍政」策略的具體作為，此一辦法實施後，在有利可圖的誘因下，兩岸間的小額貿易即趨之若騖，金馬地區漁民不帶漁具卻能出海「捕魚」，台灣民眾通過金馬赴福建沿岸觀光，福建地區婦女在金馬市集賣花買菜，金門縣政府、警局附近出現大陸占卜算命業者等等現象，久之竟習以為常，而黑星手槍、口蹄疫豬、牛亦由金馬海域，直驅台灣，造成台灣經濟安全與社會治安雙重問題的隱憂。
小三通，新政府最大的挑戰
相對於大陸政府將「小額貿易」界定為「非官方的直接貿易與經濟交流，以彌補兩岸間接貿易的不足」，依我國關稅法的規定，「小額貿易」乃法理不容的走私活動，但顯然關稅法的規定，緝私單位的查緝，均無法遏止「小額貿易」的蓬勃發展，從政治的角度看，北京此一突破我國「三通」的策略，可謂十分成功，我國政府進退失據亦日愈窘迫，除了接受、承認，並退而思考研擬相關配套措施外，似乎再也難以關閉「小三通」的閘門。
然而，隨之而來的，「小三通」並非僅及於金馬外島與福建沿海地區的小額貿易經濟除罪化與否的問題，其關連的層面，也不是金馬地區民眾的經濟生計及建設而已。換言之，今年三月立院通過的「離島開發建設條例」第十八條，明訂「為促進離島發展，在台灣本島與大陸地區全面通航之前，得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」，將牽動兩岸關係的未來發展，新政府陸委會主委蔡英文六月初訪問金馬時雖然已有年底先進行小三通，以之做為全面三通基礎的政策宣示，行政院也向立院承諾將在九月中完成小三通的評估，然而，無可諱言的，小三通之後的政治難題與經濟影響，卻是新政府所不得不面對的最大挑戰。
外島戰略戰術價值降至最低
就前者言，政治上的「一個中國」，迄今雖仍是兩岸關係一道障礙，但其內涵、文字語意，尚可由雙方發揮政治創意，找出彼此「雖不滿意卻可接受」的答案，但由目前雙方「小額貿易」所呈現出金馬軍事安全幾已於「門戶洞開」的現象，大陸漁民乃至其他身份人士進出金馬的自由程度看，卻不能不對小三通合法化後的國防安全，有深層的疑慮與警惕。
不論是除罪化後的「小額貿易」，或金馬和三通的合法化，對國防安全最立即的影響，將是外島防務的「敵暗我明」，中共對國軍在金馬的部署，將不費吹灰之力的掌握全盤情報，對台海安全而言，金馬外島的戰略，戰術價值，也必然隨之降至最低，而在經濟利益的誘因下，所謂「心防」將不復存在。再從技術層面看，除非國軍放棄戍守金馬，否則，金馬的電子偵蒐，雷達負荷、海防難度，因而超載、超量，甚至難辨敵我，其功能褪化，已可以想見矣。
台灣本島的安全將失去緩衝
雖然有些人士樂觀期待，或以為小三通合法化後，我方可以配套管制措施，規範項目、種類、時間、地點，以防安全問題，但知易行難，徒法不足以自行，從近年來的經驗法則可知，走私重罪，違反軍機等罪名，都不足嚇阻兩岸人民的「小額貿易」，何況除罪化後，若我方配套措施稍嚴，大陸官方即可能藉以質疑我方「誠意」，或陰謀化新政府的用心，但這些問題或可於兩岸事前的協商中互取諒解，以減少事後的誤解，政府所最難面對的卻是利益團體背後的政治壓力，這些問題，若不能預作籌謀，不能嚴格把關，則即可能讓犯罪集團得以藉小三通而「以合法掩護非法」，讓走私犯罪更加猖獗，屆時必會再陷進退失據的窘境。
誠如上述，小三通後的軍事安全將面臨嚴苛的挑戰，一旦金馬外島對台灣本島的軍事戰略、戰術地位功能低落，除了金馬駐軍的必要性將受到國會的攻訐、檢驗外，台灣本島的防衛作戰部署，勢將因而被迫做結構性的調整，但台灣是海島國家，可說已退無可退，兵力再精實，戰力再精進，也無法彌補戰略縱深不足的地緣缺陷，換句話說，台灣本島的安全將因金馬戰略地位的降低而失去緩衝。
小三通，引狼入室？
樂觀者期待，理想的狀況是中共宣布放棄武力犯台，兩岸簽訂和平協定，則金馬的小三通、實質三通將成為兩岸和平的鎖鑰，但此一期待實失之一廂情願。因為中共的和平承諾背後即是「一個中國」的框設，是讓台灣「不戰而屈」式的變相投降。務實以觀，小三通並不能減緩或降低中共對台灣的軍事威脅，中共也不可能因而主動宣布放棄對台動武。甚而，在兩岸小三通、三通後，中共在國際上必然加強對「一個中國原則」三段論法的宣傳，「全世界只有一個中國，中華人民共和國是中國唯一合法的代表，台灣是中國的一部分」。從歷史的角度看，金、馬外島是兩岸「一個中國」的臍帶，但卻也可能成為中共用以吞噬台灣、澎湖的衢道，有識者疑懼小三通將引狼入室，予中共「木馬屠城」之機，不啻開「門」揖盜，當非杞人之憂。
再從實務的層面來看，一旦實施小三通之後，原來有關單位睜一隻眼，閉一隻眼，形同地下黑市自由買賣市場，勢必面臨諸多技術性的規範，可以預見的是，小三通將類同兩岸海運直航，必須有船舶國籍、證照及相關查驗規定，貨物安全檢驗、航線、船席、船員管理、進港管理、航道規劃、事故意外救援及海事調查等等的機制架構，這些問題的解決與機制功能的設計，在在都需要雙方共同協商談判，試問，中共可否拋開或先擱置「一個中國」的爭議，坐下來與我國海基會展開談判、會商？若中共執意要我國承認、接受其所界定的「一個中國」，再談判小三通相關事務，則我國又將如何自處？何況，目前中共已擺出「不想談」的姿態。
台灣將成為大陸經濟殖民地？
就經濟觀點言，設若中共亦能擱置「一中」爭議，與我達成「小三通」協議，以求促成兩岸實質的三通，則金馬民眾短期內或可獲立即利益，但從長遠以觀，一旦大批價廉物美大陸貨品進「門」，則台灣和金馬本土性貨物，將難與之抗衡，其利弊得失不問可知。而可以想見的是，雖云大陸產品必須通過加工才能轉運台灣本島，但利之所在的誘惑，這些金門市場難以消化的大陸物品，必隨台灣觀光客或由漁船非法進入台灣市場，其對台灣本土經濟、傳統民生產業的影響，將難期樂觀。
固然，兩岸直接實質三通，有利於台灣產業減少航運、管理、生產成本，對活絡產業經濟助益不言而喻，受益最大的將是國內航運，觀光旅遊業者。然而，利害相生，對國內傳統產業、機電零組件業者，亦必帶來更大的競爭壓力，並帶動中大型企業赴大陸投資，使台灣產業資金加速外流，「產業空洞化」的問題勢必伴隨而生。明言之，我國產業經濟對大陸的依賴程度，必隨小三通、三通而日益昇高，以目前尚未實質三通的情況看，依財政部的統計，一九九八年國內產業對包括香港在內的大陸市場的出口比重高達百分之二十二•三，一九九九年、二○○○年的比重也只會升高，一旦兩岸實質三通，則台灣對大陸市場的依賴程度即有可能快速遞增，其後果雖不必以「台灣成為大陸經濟殖民地」比喻，但其嚴重性卻值得深思。
北京對三通的「陽謀」
不過，如純就經濟利益考量，中共航運界其實也十分擔心，一旦兩岸直航將產生航商競相購買船隻而造成惡性競爭、貨量不足的問題，而以目前占台灣航機不能直飛大陸之利，港龍與澳門航空卻能獨占澳門至台北與澳門至高雄航線，每年載客量達一百二十萬人次以上，獲利不菲的優勢下，自然不希望因兩岸直航，而喪失黃金航線的利益。
總體而言，小三通對大陸經濟誘因小，而政治利益大，一旦小三通成局，大三通即勢不可擋，如此，「一個中國」的框設，將因台灣產業對大陸市場的高度依賴，而順理成章的套住台灣，這是北京對三通「陽謀」的如意算盤。而北京從「小額貿易」到迫使我國不得不接受「小三通」的現實，不得不面對北京「一個中國前提，雙向直航、不能彎靠，且不能用外國船」的直航四原則，甚至連福建省政府都要以得理不饒人的高姿態，宣稱「小三通談判前提是台灣必須接受『一個中國』原則」，我國可說處處被動，處處陷於挨打，但這也並非意味著在此一議題上，我國就因而「一敗塗地」。
三通，如何兩岸互利雙贏？
阿扁總統在五廿一巡視金門時曾說「三通議題無法迴避，一定要跟中國進一步對話與協商」，其後在接見福建省主席顏忠誠時也宣示「金馬離島建設應該加以落實，若要三通，就一定要從小三通開始」。面對兩岸即將先後或同時加入WTO的必然，兩岸的三通亦必在WTO的架構下，成為不可逃避的問題。如上文所述，「三通」確是北京框設台灣進入「一個中國」的衢道，更是開啟「以通促統」的門閂，我國自然不能再以「以拖待變」、「寧暗不明」的駝鳥政策因應，而坐失先機，一失再失，乃至於全然處於被動。
依筆者所見，與其捉摸中共對「一個中國」原則的忽而廣義忽而狹義，對三通議題的忽冷忽熱，倒不如由我國政府主動宣示，小三通也好，三通也好，都必須架構在兩岸互利雙贏，中國人幫助中國人，中國人不打中國人的前提下進行，呼籲中共在「九二年共識」的基礎下，展開小三通事務性的談判；一方面釐清小三通是否順利實施的責任，一方面對小三通的技術性問題提出規範性說帖。其次，有關離島建設條例的實施，應區分階段、重點，擬定不同時程的軟、硬建設目標及全盤藍圖，而非與小三通無分主從的攪和混淆。第三，政府除宣示在中共武力威脅下，維持金馬駐軍與加強海防的立場外，金馬駐軍及海防防務，允宜重新檢討權責劃分，改善執行技術與提昇專業技能，不可任令「警察不管，軍人難管」情況惡化下去，地方政府與軍、警三方面尤不能各行其是，應建立一套綿密協商機制，而此一機制更應負責與民意機關、國會議員互動功能，使能政策與執行實務相結合，而非自我分化、相互抵消。第四、政府部門應即時公開說明，小三通與三通對我國政經發展的影響與利弊得失，與其堵塞小三通或任令無規範無管制的「暗通」，不如「疏通」有方，導入體制，在合法的軌道的「明通」。
三通，見樹也要見林
總之，小三通與三通不等同於兩岸和平協定，中共也不會因而立即宣布放棄武力犯台，而二者具有相因相成的關係，其牽涉層面絕非僅金馬澎離島建設與繁榮而已，我國如何減低「未蒙其利，先受其害」的負面效應，如何讓金馬民意能夠「見樹也見林」，允為政府相關部門籌謀的當務之急。實質而言，小三通、三通的規畫，必須從經濟安全、社會安全、國家安全等三個面相通盤擘畫，政府在實施初期寧可採嚴格把關，承受利益個體與民意政治壓力，也不宜、不可「先開放，後緊縮」而致難以善後，讓小三通成為台海安全的大漏洞，衍生為台灣產業空洞化的「黑洞」，甚至使沿海走私因「除罪化」而變本加厲，導致槍械、毒品、疫病在不設防下直接侵襲、危害台灣本島的治安。
（作者為南華大學和平與戰略中心主任）
